文章來源：索倍工程圈

海天微信新辟名家專欄，定期推出建設工程國家規(guī)范標準起草組專家馬楠、中國工程索賠第一案首席代理律師汪金敏、資深成本管理專家蒙炳華等專家的文章，解讀地產(chǎn)熱點，分析行業(yè)趨勢，分享成本管理理念和實踐操作要點。讓您盡情品嘗專家在實踐和研究中積累的“精神大餐”。今天和大家分享中國工程索賠第一案首席代理律師、工程債券危機救濟專家汪金敏的“政府拖欠引爆BT債權(quán)危機。

日前，有著“中國最大包工頭”、“中國式BT鼻祖”之稱的太平洋建設在北京召開“依法維權(quán)新聞發(fā)布會”，通告有許多地方政府拖欠其BT項目工程款，其中云南晉寧、河北寧晉兩地政府已被其告上了法庭。隨著房地產(chǎn)發(fā)動機熄火，地方政府債臺高筑無力付款，BT項目債權(quán)危機來了。

半年前，美國《財富》雜志發(fā)布2014年“世界500強”排行榜，憑借600億美元的營業(yè)收入，江蘇太平洋建設集團首次入選世界500強的第166位，列中國大陸私企第一、全球華人企業(yè)第二，開創(chuàng)了以基礎設施投資建設為主業(yè)的私營企業(yè)入主世界500強的先河。而2013年“世界500強”最低門檻為營業(yè)收入232億美元。也就是說，2013年一年，太平洋建設營業(yè)收入較2012年至少增加了368億美元，增長至少159%。

站在BT的風口豬都能飛起來

八年前，2006年，太平洋建設集團無力歸還4億元債務，其創(chuàng)始人嚴介和的住宅還被多地法院查封。筆者還代理過數(shù)十起相關(guān)法院查封及訴訟，涉及拖欠民工工資、材料款、貸款等。據(jù)報道，2004年時，太平洋建設營業(yè)收入僅19億元，凈資產(chǎn)不到8億元，稅后利潤不足3億元。此后，直到2012年對外宣稱半年內(nèi)要在蘭州推掉700多座山頭前，太平洋建設及其創(chuàng)始人嚴介和都沒有再進入公眾視野。

二年之內(nèi)，從長期沉寂到世界500強，太平洋建設突然飛了起來。什么風口讓太平洋建設騰飛的？答案很清楚：BT模式。在其官網(wǎng)上，從2003年5月至今，開工的在建項目近百個，幾乎都是位于中西部三、四線城市的市政基礎設施項目，采用都是BT模式。根據(jù)國家審計結(jié)果，截至2013年6月末，地方政府負有償還責任的BT債務達1.2萬億，是政府債務第二大來源，這還不包括地方政府直接擔保的及隱形擔保的BT債務。貴州、四川等省BT債務規(guī)模大，均超過千億元，且在負有償還責任債務中占比高，尤其是貴州省，該省4622.58億元政府負有償還責任的債務中，39.5%的債務(1827.41億元)來自BT，是債務的第一資金來源。中西部三四線城市，建設資金尤其短缺，而上市公司及國字頭施企又不愿意去，成了太平洋建設承接BT項目藍海。

BT模式，是BOT簡化的模式，指根據(jù)項目發(fā)起人通過與投資者簽訂合同，特許投資者負責項目的融資、建設，并在規(guī)定時限內(nèi)將竣工后的項目移交項目發(fā)起人，項目發(fā)起人根據(jù)事先簽訂的回購協(xié)議分期向投資者支付項目總投資及確定的回報。在房地產(chǎn)投資如火如荼背景下，BT項目回報缺乏吸引力，只有還可以賺取施工利潤的施工企業(yè)愿意參與其中。根據(jù)施工企業(yè)承擔角色不同，BT模式可分為三種：

第一種是僅當投資人，組建項目公司，完成項目投融資，并通過二次招標確定實施單位，由中標單位實施工程，這種方式有特許經(jīng)營的性質(zhì)，是一種規(guī)范的BT方式。

第二種既當投資人又當施工人，與第一種的區(qū)別是不進行二次招標，自行施工。在2012年2月1日《招標投標法實施條例》施行前，這種方式是不規(guī)范的。該條例第9條允許“已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設、生產(chǎn)或者提供”的，可以不進行招標。

第三種僅當施工人，與第二種的區(qū)別在于不設立項目公司，項目發(fā)起人通過延期支付工程款達到融資目的，是一種典型的墊資施工承包方式。這種做法在政策層面不提倡的。

國內(nèi)BT模式一直游走在灰色地帶。第一種及第二種方式是具有特許經(jīng)營性質(zhì)的規(guī)范做法，第三種方式則是較為流行的不規(guī)范做法。

承包商融資能力不足引發(fā)BT債權(quán)危機

在規(guī)范BT模式做法中，項目實施資金完全由投資人施工單位承擔，建成后政府分期回購并支付投資款及回報。國內(nèi)典型的BT做法中，項目實施資金由政府出三分之一，施工單位墊三分之一，另外三分之一綜合平衡即可（國內(nèi)施工合同正常進度款支付比例約在70%，施工單位幾乎無需墊資），建成后分期支付延付工程款。即便如此，施工單位在BT項目中仍有較大的資金缺口，需要通過自有資金或融資方式籌措。

唐山市灤南縣是典型的縣域經(jīng)濟，其嘴東經(jīng)濟開發(fā)區(qū)市政道路難以通過銀行融。2011年1月27日，灤南縣政府與太平洋建設集團簽訂了一份框架協(xié)議書。同年5月，太平洋建設通過招投標，以BT方式承建嘴東經(jīng)濟開發(fā)區(qū)灤河大道、秦嶺大街、湘江大道三條道路工程，當時概算總投資3.86億元。根據(jù)協(xié)議，嘴東開發(fā)區(qū)管委會按照完成的工作量，撥付35%的工程款，其余65%由承建方太平洋集團墊付，并在三條道路驗收完工以后分四年償還。在項目完工后的第一年償付30%；第二年償付20%；第三年償付10%；第四年償付5%。

2012年3月，修了將近一年之后，太平洋公司沒錢了，道路工程建設緩慢甚至停滯。太平洋建設委托太平洋三江建設公司負責建設。

在此缺錢情況下，太平洋三江建設公司與中金嘉鈺達成融資意向，計劃融資1.2億元；并作為普通合伙人發(fā)起成立了北京太平洋恒泰投資中心，普通投資者認繳以后成為有限合伙人。募集來的資金用于嘴東開發(fā)區(qū)BT項目建設，一年后無條件償還本息，投資收益達12-17%。融資擔保為灤南開發(fā)區(qū)管委會關(guān)于太平洋建設集團道路建設財政撥款撥付的決議，擔保金額為1.2億元。2012年10月，基金該項目募集1.9億元，扣除中間費用3000萬元，實際募集1.6億元，綜合資金成本達30%。這些資金大多用于償還拖欠材料供應商的貨款等。

2013年11月，全部98名普通投資者未收到本息。經(jīng)11月21日，太平洋三江向灤南縣政府發(fā)請示書稱，由于政府資金困難，未能按合同支付工程款，故其不再直接出資償還普通投資者本息，轉(zhuǎn)而由政府從應付工程款中優(yōu)先劃撥。灤南政府復函太平洋三江表示，灤南政府、太平洋集團間工程施工合同與太平洋三江、中金嘉鈺間借款合同相互獨立，不存在法律關(guān)系，“貴公司（太平洋三江）不能以灤南縣政府未支付工程款為由拒絕償還借款。”經(jīng)查，太平洋三江是三個自然人出資設立的，并非太平洋建設的子公司。

在融得上述私募基金后，太平洋建設資金仍然短缺，原定于2013年末竣工的三條道路，至今仍有兩條是“半拉子工程”。此時，經(jīng)過核定太平洋三江完成工程量2.3億元，政府撥付工程款5000萬元，尚有3175萬元未到位。

以上表明：在該BT項目中，太平洋建設并未墊資，融得1.6億，加上0.5億進度款，足以支付1.96億元已完工程成本（1.96億=2.3億*（1%～15%），至少要15%利潤率才可以支付融資利息）。在融得1.6億元前，太平洋建設安排下游企業(yè)而非自己來墊資。這種靠下游企業(yè)墊資來做的BT項目，一旦遇到工期延長等原因，下游企業(yè)不愿墊資時，BT項目很容易陷于債權(quán)危機，該付的款無力付，該收回的錢未到收的時間。

怎樣應對資金短缺造成的債權(quán)危機呢？筆者認為有三個方面的措施：

一是在項目公司與母公司之間設立防火墻，即項目公司由第三方設立，項負責建設，避免個別項目債權(quán)危機殃及母公司池魚。

二是在項目公司融資時，要求當?shù)卣�府出具承諾付款函，將當?shù)卣�府轉(zhuǎn)變成融資歸還甚至第一責任人。

三、不要一味將墊資風險轉(zhuǎn)移給下游企業(yè)，應該建立暢通的和穩(wěn)定的融資渠道，將BT墊資額控制在融資能力之內(nèi)。

政府拖欠投資款引爆BT債權(quán)危機

政府信用是施工單位要求下游企業(yè)墊資的底氣，也是收回投資款的底氣。然而，債臺高筑地方政府的信用似乎不那么可靠。

第五個國家級新區(qū)蘭州新區(qū)是太平洋建設集團BT模式的新標桿。蘭州新區(qū)的基礎工程項目有85%出自太平洋建設之手，剩下15%，由兩家省屬國有企業(yè)完成。“沒有太平洋建設，就沒有蘭州新區(qū)晉升為國家級新區(qū)的今天。” 2011年10月，蘭州新區(qū)管委會與太平洋建設以BT模式簽訂了基礎設施建設框架協(xié)議，約定：項目開工第一年蘭州新區(qū)支付總造價的25%，完工之后的第一年、第二年陸續(xù)再支付總造價的25%、25%，完工之后的第三年、第四年各支付總造價的15%和10%，以上合計100%。

2013年3月，該投資200億的移山造城運動遭遇了債務門。包括壽鹿山水泥廠在內(nèi)，太平洋蘭州新區(qū)項目對外欠款總額為5000萬余元。壽鹿山水泥為該BT項目水泥供應商。按照采購合同，太平洋建設向壽鹿山水泥的付款方式為每月結(jié)算支付一次，結(jié)算支付額不少于發(fā)生額的50%，剩余50%在每段路面工程完工第七個月內(nèi)付清。到春節(jié)前，太平洋建設僅僅支付了900萬元，低于約定100多萬元。太平洋建設拖欠下游企業(yè)款項的原因在于蘭州新區(qū)拖欠其工程款。按照已經(jīng)完工的28億元項目計算，蘭州新區(qū)向太平洋建設支付的金額應該不少于7億元。即使經(jīng)審計后完工投資總額達21.6億元，即便按照25%計算，應付款總額達5.4億元。而蘭州新區(qū)只支付了不足5億元(包括春節(jié)前支付的1.12億元)。換言之，蘭州新區(qū)支付太平洋建設款項的進度，不盡如人意。太平洋建設在蘭州新城一期4.5平方公里的移山造地工程目前完工率已超過80%，但二期、三期乃至四期何時開工，則需要看蘭州市城關(guān)區(qū)政府賣地的速度。

以上表明：除了施工單位自身融資能力不足的基礎原因，引發(fā)BT項目債權(quán)危機的實質(zhì)原因在于政府拖延支付投資款。嚴介和甚至還認為：BT項目錢不是主要問題，主要問題是“地方政府換屆可能產(chǎn)生的'新官不理舊賬'問題”。

如何應對政府拖延支付投資款造成的債權(quán)危機呢？這些BT項目幾乎沒有打官司的可能，官司打贏又如何，BT項目往往系純公益性質(zhì)，無法拍賣和折價，法院難以執(zhí)行。筆者認為可以采取三個方面的措施：

一是分段推進，適時暫停，避免超前投入難以收回；

二是轉(zhuǎn)移矛盾，將與第三人間的債務糾紛轉(zhuǎn)移為政府與第三人間的債務糾紛；

三是盡量促成回購付款條件成就，避免進度結(jié)算拖延及竣工結(jié)算拖延。

本文曾發(fā)表于《施工企業(yè)管理》2014年第八期專欄文章