7月24日，住建部印發(fā)《工程造價改革工作方案》（以下簡稱《方案》），一石激起千層浪，其中“取消最高投標限價按定額計價的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額”這句話尤為引人注目。一時間“最高投標限價要取消了”等言論甚囂塵上。

設(shè)置最高投標限價控制是在承發(fā)包階段控制工程造價的一種手段，雖然不完美，但還沒到完全退出歷史舞臺的時候。

2013年，住建部和財政部頒布“關(guān)于印發(fā)《建筑安裝工程費用項目組成》的通知”（建標[2013]44號）。44號文相較于它的前身——建標[2003]206號，在按費用構(gòu)成要素對建筑安裝工程費進行劃分的基礎(chǔ)上，增加了按造價形成順序劃分的方式。

◆ 按費用構(gòu)成要素劃分，即將建安工程費劃分為人工費、材料費、施工機具使用費、企業(yè)管理費、規(guī)費、利潤、稅金。按費用構(gòu)成要素進行劃分在工程費用計價上的應(yīng)用，就是按定額計價。

◆ 按造價形成順序劃分，即將建安工程費劃分為分部分項工程費、措施項目費、其他項目費、規(guī)費、稅金。熟悉的人可能已經(jīng)看出，這就是我國現(xiàn)行工程量清單中費用的劃分。對應(yīng)計價模式即清單計價。

按費用構(gòu)成要素劃分（定額計價），是我國早期基本以政府投資工程為背景下的產(chǎn)物。而按造價形成順序劃分（清單計價），是投資主體多元化、市場經(jīng)濟迅速發(fā)展、亟待與國際接軌等大環(huán)境變化下，進行的一次變革。

44號文中兩種工程費用劃分方式并存，是綜合考量實際現(xiàn)狀和發(fā)展方向的一種過渡性措施，雙規(guī)并存制必然是階段性的，而《方案》的發(fā)布，預(yù)示著雙軌即將并入單軌。

雙軌并存的舉措，也就造成現(xiàn)階段將定額計價編制的施工圖預(yù)算作為招標控制價和用清單計價編制招標控制價兩種方式并存的現(xiàn)狀。

《方案》中“取消最高投標限價按定額計價的規(guī)定”，也即取消前者按定額計劃而保留后者按清單計劃。彰顯了我國工程建設(shè)邁入新階段的決心，也是增強中國企業(yè)在國際工程中競爭力的重要舉措。

要回答這個問題，首先要明白定額是什么？（工程）定額是在規(guī)定工作條件下，完成合格的單位建筑安裝產(chǎn)品所需要用的勞動、材料、機具、設(shè)備以及有關(guān)費用的數(shù)量標準。

以《2016上海市建筑和裝飾工程預(yù)算定額》中的現(xiàn)澆混凝土墻舉例說明。

在上海市的預(yù)算定額中，完成1m³的現(xiàn)澆混凝土直形墻，需要兩類工人工作共0.5802工日，需要混凝土1.01m³、塑料薄膜0.6039㎡、水0.7067m³以及使用混凝土振搗器0.1臺班。（1工日和1臺班都為8小時）

工程定額體系分為施工定額、預(yù)算定額、概算定額、概算指標和投資估算指標。這里僅針對施工定額和預(yù)算定額展開說明。

從上表可以看出，施工定額是施工企業(yè)為了適應(yīng)組織施工和管理的需要而編制的，是由某施工企業(yè)編制的，屬于其特有的定額。（為方便理解，下文稱為“企業(yè)施工定額”）

舉個簡單的例子，如果某施工綜合實力較強，其工人技術(shù)水平較高，那么他完成1m³混凝土直形墻的時間可能少于0.5802工日。如果該企業(yè)材料管理和施工技術(shù)水平較高（損耗少），其1m³混凝土墻使用的混凝土、水等材料一定少于上表中的數(shù)字，而如果該企業(yè)混凝土振搗設(shè)備先進，臺班數(shù)也可能會少于0.1臺班。

預(yù)算定額是國家相關(guān)部門（一般為各省市住建部門）根據(jù)當?shù)厣鐣�平均施工水平，編制的具有指�?dǎo)性的定額。（為方便理解，下文稱為“地方預(yù)算定額”）。

企業(yè)施工定額與地方預(yù)算定額同時也是密不可分的，各企業(yè)制定企業(yè)施工定額，初期一定是在地方預(yù)算定額的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身經(jīng)驗結(jié)合具體項目進行調(diào)整。而預(yù)算定額則是根據(jù)各企業(yè)的施工定額和具體項目統(tǒng)計而得。但從其形成的過程也可以看出，地方預(yù)算定額的基于過去的總結(jié)，而企業(yè)施工定額目是為了面向未來的項目。

但我國施工企業(yè)長期以來普遍存在的現(xiàn)象是，習慣性的使用地方預(yù)算定額代替企業(yè)施工定額作為報價的依據(jù)。如果仔細比對投標文件會發(fā)現(xiàn)，不同企業(yè)對同一工程項目的報價中，其消耗的人工、材料、機具量都一模一樣，這顯然與實際情況是不相符的。

忽視企業(yè)自身施工定額的建設(shè)和管理，施工企業(yè)也不注重對于企業(yè)采購、人員管理、施工工藝等方面的提升，長此以往，企業(yè)缺少創(chuàng)新改進的動力和壓力，各施工企業(yè)的能力趨于同化。

施工企業(yè)大規(guī)模的使用地方頒布的預(yù)算定額，實際上是 “政府配置資源”的一種變相形式，不符合改革要義。市場的自我調(diào)節(jié)機制無法發(fā)揮作用，資源也就無法進行有效的市場化配置。

取消預(yù)算定額，是一項破釜沉舟的舉措。短期內(nèi)，企業(yè)可能會繼續(xù)沿用地方預(yù)算定額，但隨著時間的推移，（最后發(fā)布的）地方預(yù)算定額與市場現(xiàn)狀嚴重不匹配，而其他企業(yè)逐漸重視使用企業(yè)施工定額，沒有企業(yè)施工定額的企業(yè)必將失去競爭力，促使其必須建立自身企業(yè)施工定額以適應(yīng)市場化競爭。