中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)必須要投資穩(wěn)，其中關(guān)系民生的公益性項(xiàng)目投資主角是地方政府，而投資資金除了依賴稅收和非稅收入外，通過(guò)發(fā)行地方政府債券（下稱“地方債”）籌資正變得越來(lái)越重要。經(jīng)濟(jì)下行壓力加大之下，穩(wěn)增長(zhǎng)被決策層擺上更加突出位置，充分發(fā)揮地方債資金穩(wěn)投資補(bǔ)短板作用成為關(guān)鍵。

受此影響，去年地方債發(fā)行規(guī)模再次超過(guò)4萬(wàn)億元，達(dá)到4.36萬(wàn)億元。而綜合機(jī)構(gòu)、專家預(yù)測(cè)，今年地方債發(fā)行規(guī)模突破5萬(wàn)億元幾無(wú)懸念，甚至有機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)可能突破6萬(wàn)億元。發(fā)行速度也越來(lái)越快，去年改變了往年債券發(fā)行集中在下半年的窘狀，今年地方1月（計(jì)劃）發(fā)行新增債券規(guī)模逼近7000億元，創(chuàng)歷史新高。而且發(fā)債投向更加精準(zhǔn)，更多資金投向重大民生補(bǔ)短板領(lǐng)域。

浙江省杭州市瓜山新苑“未來(lái)社區(qū)”，經(jīng)過(guò)創(chuàng)新改造，曾經(jīng)老舊的城中村煥然一新

1月13日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院第四次全體會(huì)議，研究部署了一季度工作。他強(qiáng)調(diào)，加快發(fā)行和用好地方政府專項(xiàng)債券，推動(dòng)在建工程建設(shè)和具備條件項(xiàng)目及早開工，帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資。

 2020年或突破6萬(wàn)億元 

因前些年置換龐大規(guī)模的非政府債券形式的政府存量債務(wù)，地方債發(fā)行規(guī)模在2016年觸及6萬(wàn)億高點(diǎn)，此后置換債券逐步縮小，地方債規(guī)模也回縮至4萬(wàn)多億元規(guī)模。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2019年各地已組織發(fā)行地方債43624億元，其中新增地方債首次突破3萬(wàn)億元（30561億元），地方用于借新還舊的再融資債券首次突破1萬(wàn)億元（11484億元），另有千億多置換債券。

穩(wěn)增長(zhǎng)壓力之下，第一財(cái)經(jīng)記者綜合專家、機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)，2020年地方債規(guī)模超過(guò)5萬(wàn)億元幾無(wú)懸念，甚至有可能突破6萬(wàn)億元。東方金誠(chéng)高級(jí)分析師馬麗雅對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，今年地方債總發(fā)行規(guī)�；�?qū)⒊?萬(wàn)億元，有望創(chuàng)歷史新高。她預(yù)計(jì)，2020年新增債券發(fā)行規(guī)模將達(dá)到4.35萬(wàn)億元，再融資債券發(fā)行規(guī)模接近2萬(wàn)億元。

國(guó)金證券報(bào)告預(yù)計(jì)，今年地方債預(yù)計(jì)發(fā)行6.17萬(wàn)億元，其中新增債券發(fā)行約4.12萬(wàn)億元，再融資債券約1.8萬(wàn)億元，置換債券約2000億元。“經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，疊加大規(guī)模減稅降費(fèi)，今年新增地方債肯定比去年有較大幅度提高。今年到期地方政府債務(wù)約2萬(wàn)億元，地方需要借新債還舊債，因此再融資債券發(fā)行規(guī)模也不小。另外部分符合規(guī)定的地方存量隱性債務(wù)還需要通過(guò)置換債券來(lái)化解，因此置換債券也小有規(guī)模。綜合判斷，今年地方債發(fā)行規(guī)模要明顯高于去年。”關(guān)注地方債的對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授毛捷告訴第一財(cái)經(jīng)記者。

當(dāng)然地方債規(guī)模不會(huì)無(wú)序“瘋狂”擴(kuò)張，尤其是地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，財(cái)政部愈加重視專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)防范。財(cái)政部預(yù)算司巡視員王克冰近期在一場(chǎng)地方債研討會(huì)上表示，專項(xiàng)債總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但一些風(fēng)險(xiǎn)苗頭應(yīng)該引起關(guān)注，比如2018年專項(xiàng)債的余額已經(jīng)超出了其還款來(lái)源的政府性基金預(yù)算收入規(guī)模。因此需要拓寬專項(xiàng)債項(xiàng)目收益的來(lái)源，健全專項(xiàng)債券償債保障機(jī)制和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，堅(jiān)持專項(xiàng)債項(xiàng)目收益融資平衡這個(gè)原則。

債券發(fā)行再加速 

為了盡早發(fā)揮債券資金效應(yīng)，去年國(guó)務(wù)院通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，首次實(shí)現(xiàn)了地方1月發(fā)債。在財(cái)政部催促下，去年3萬(wàn)多億元地方新增債券在9月底前基本完成發(fā)行，改變了往年“上半年無(wú)債可發(fā)，發(fā)債集中在下半年”的窘?jīng)r。

今年發(fā)行節(jié)奏可能更快，國(guó)務(wù)院三令五申要求加快專項(xiàng)債發(fā)行，充分發(fā)揮債券資金穩(wěn)投資補(bǔ)短板效果。財(cái)政部去年底已經(jīng)提前下達(dá)了1萬(wàn)億元專項(xiàng)債額度，1月地方密集發(fā)行專項(xiàng)債。

馬麗雅認(rèn)為，今年地方債發(fā)行節(jié)奏將進(jìn)一步前傾，這在1月已經(jīng)有所體現(xiàn)。去年1月21日當(dāng)年首度發(fā)債，而今年1月前兩周發(fā)債規(guī)模已經(jīng)接近3000億元。預(yù)計(jì)今年提前下達(dá)的1萬(wàn)億元專項(xiàng)債額度將在一季度完成發(fā)行。

毛捷表示，今年發(fā)債節(jié)奏可能比去年更加往前提，上半年發(fā)債會(huì)比較快，8月份或完成全年新增債券發(fā)行任務(wù)。“發(fā)債越早，資金到位就越早，債券資金穩(wěn)投資穩(wěn)增長(zhǎng)的效果會(huì)越好。”地方債期限也將繼續(xù)延長(zhǎng)，為了解決此前地方債期限錯(cuò)配問(wèn)題，近些年財(cái)政部在以十年以下期限品種為主體的基礎(chǔ)上，較大幅度增加了15、20、30年等長(zhǎng)期限品種，拉長(zhǎng)了債券期限。

中債資信數(shù)據(jù)顯示，2019年度地方債加權(quán)平均期限為10.26年，期限較2018年（6.12年）明顯拉長(zhǎng)，進(jìn)一步降低短期資金周轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)集中到付風(fēng)險(xiǎn)。

馬麗雅表示，今年這種趨勢(shì)將延續(xù)，其中1月前兩周的地方債加權(quán)平均發(fā)行期限已提高至13.5年。“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資周期普遍很長(zhǎng)，發(fā)行期限延長(zhǎng)是匹配投資回報(bào)周期的體現(xiàn)。同時(shí)，延長(zhǎng)發(fā)行期限，也可以降低發(fā)行費(fèi)用等成本，提高資金利用效率，緩解未來(lái)債務(wù)滾動(dòng)壓力。”馬麗雅說(shuō)。她認(rèn)為，近一年地方債的發(fā)行利差呈現(xiàn)出非常明顯的收斂特性，2020年公開市場(chǎng)“寬貨幣”勢(shì)頭有望深化，資金面進(jìn)一步寬松將使得地方債發(fā)行利率繼續(xù)低位運(yùn)行。

 資金更加投向補(bǔ)短板領(lǐng)域 

去年專項(xiàng)債七成資金投向了棚戶區(qū)改造、土地儲(chǔ)備，但今年國(guó)務(wù)院在提前批1萬(wàn)億元專項(xiàng)債投向中，禁止了土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)領(lǐng)域。地方財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)，由于土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造對(duì)穩(wěn)投資直接貢獻(xiàn)不大，但專項(xiàng)債資金相當(dāng)大部分都投向這些領(lǐng)域，因此從當(dāng)前穩(wěn)投資角度來(lái)看，這一領(lǐng)域被限制。不過(guò)后續(xù)正常下達(dá)的專項(xiàng)債資金應(yīng)該還是可以用于這些領(lǐng)域，因?yàn)檫@兩個(gè)領(lǐng)域的專項(xiàng)債項(xiàng)目比較成熟，不可能完全禁止。

事實(shí)上，一些地方第二批專項(xiàng)債已經(jīng)可以申報(bào)土儲(chǔ)等項(xiàng)目。馬麗雅表示，去年發(fā)行的專項(xiàng)債中約七成投向了土儲(chǔ)、棚改等領(lǐng)域，這對(duì)基建投資與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的直接提振作用較為有限。

而今年有所不同，在專項(xiàng)債新規(guī)全面實(shí)施后，預(yù)計(jì)專項(xiàng)債資金將重點(diǎn)用于交通、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域；特別是專項(xiàng)債作為部分重大項(xiàng)目資本金后，還會(huì)撬動(dòng)銀行貸款、城投債等社會(huì)資金投入。

國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)，專項(xiàng)債投向鐵路、軌道交通、城市停車場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。

去年開始，部分專項(xiàng)債資金可用作重大項(xiàng)目資本金，今年1月地方已經(jīng)在40多個(gè)項(xiàng)目中將專項(xiàng)債用作資本金。馬麗雅表示，今年專項(xiàng)債資金將發(fā)揮基建投資“加速器”作用，預(yù)計(jì)2020年基建投資增速有望接近兩位數(shù)，并帶動(dòng)固定資產(chǎn)投資增速實(shí)現(xiàn)近十年來(lái)的首次反彈。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年前11月，全國(guó)共完成固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）533718億元，同比增長(zhǎng)5.2%。